——水利部財務(wù)司司長吳文慶解讀《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》
　　2016年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號，以下簡稱《意見》），對今后一個時期農(nóng)業(yè)水價綜合改革作出全面部署。近日，本報記者就《意見》出臺的背景、主要內(nèi)容等采訪了水利部財務(wù)司司長吳文慶。
　　記者：《意見》出臺后備受關(guān)注，請介紹一下出臺的背景。
　　吳文慶：農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。長期以來，我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，運行維護經(jīng)費不足，農(nóng)業(yè)用水管理不到位，農(nóng)業(yè)水價形成機制不健全，價格水平總體偏低，不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本，價格杠桿對促進節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮，不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放，而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運行，不利于水資源可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)水價問題。習(xí)近平總書記、李克強總理多次就農(nóng)業(yè)水價改革作出指示。2014年6月，汪洋副總理專題部署農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。按照國務(wù)院部署，2014年10月，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合，在全國27個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）80個縣（市、區(qū)）啟動了深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作，在全面總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上起草了《意見》初稿，經(jīng)廣泛征求意見和修改完善后報國務(wù)院。2016年1月國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)，為今后一個時期農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作提供了基本遵循。
　　記者：請問農(nóng)業(yè)水價綜合改革的總體思路是什么？
　　吳文慶：推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的指導(dǎo)思想是全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立“五大”發(fā)展理念，緊緊圍繞保障國家糧食安全和水安全，落實節(jié)水優(yōu)先方針，堅持供需統(tǒng)籌、兩手發(fā)力，以完善農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以健全農(nóng)業(yè)水價形成機制為核心，以創(chuàng)新體制機制為動力，提高農(nóng)業(yè)用水效率，促進實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
　　改革要堅持四個基本原則。一是堅持綜合施策。農(nóng)業(yè)水價綜合改革不是簡單的價格問題，必須綜合運用工程配套、管理創(chuàng)新、價格調(diào)整、財政獎補、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等多種措施統(tǒng)籌推進改革。二是堅持兩手發(fā)力。改革不僅關(guān)系到水資源的優(yōu)化配置，而且涉及廣大農(nóng)民的切身利益，既要完善農(nóng)業(yè)水價形成機制，使市場在資源配置中起決定性作用，也要建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制，更好發(fā)揮政府作用，保障糧食等重要農(nóng)作物合理用水需求。三是堅持供需統(tǒng)籌。一方面，強化供水管理，提高供水服務(wù)效率；另一方面，把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農(nóng)業(yè)用水精細化管理水平，通過“雙側(cè)”發(fā)力，推動農(nóng)業(yè)用水方式向集約高效轉(zhuǎn)變。四是堅持因地制宜。我國幅員遼闊，各地水資源稟賦、灌溉條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)等差異較大，改革不宜“一刀切”，各地須探索符合實際、各具特色的做法，有計劃、分步驟推進。
　　改革的總體目標是，用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價形成機制，促進農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。其中，農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)要通過3～5年努力率先實現(xiàn)改革目標。主要指標要求包括：農(nóng)業(yè)用水價格總體達到運行維護成本水平，農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實行，可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制基本建立，先進適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整。這樣設(shè)定目標要求，既考慮了作為一項改革硬任務(wù)，必須有明確的時限、可衡量的指標，同時也考慮了改革涉及面廣，工作任務(wù)重，不可能整齊劃一、一蹴而就。
　　記者：中央要求大力推進供給側(cè)改革，農(nóng)業(yè)水價綜合改革如何在供給側(cè)發(fā)力？
　　吳文慶：加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要內(nèi)容，主要有三個方面的舉措：一是健全工程體系。我國現(xiàn)有農(nóng)田水利工程大多建于上世紀50年代至70年代，普遍存在標準低、配套差、老化失修、效益衰減等問題，小型灌區(qū)和面廣量大的田間工程亟待建設(shè)和改造，“最后一公里”問題依然突出，特別是計量設(shè)施不配套，國有骨干工程支渠以上計量未實現(xiàn)全覆蓋，末級渠系、小型灌區(qū)和地下水計量設(shè)施普遍缺乏，成為農(nóng)業(yè)水價綜合改革的瓶頸。因此，《意見》明確要加快完善大中小微并舉的農(nóng)田水利工程體系，突出強調(diào)完善供水計量設(shè)施，區(qū)分工程、水源類型，細化了對計量設(shè)施建設(shè)的要求。二是建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。在用水總量控制指標分解到縣級行政區(qū)域的基礎(chǔ)上，按照灌溉用水定額，把指標進一步細化分解到各類用水主體，落實到水源，明確水權(quán)，實行總量控制，形成強有力的倒逼機制，促進節(jié)約用水，推動農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時，發(fā)揮市場機制作用，鼓勵開展節(jié)水量交易，讓節(jié)水者獲得經(jīng)濟回報。三是提高農(nóng)業(yè)供水效率和效益。就是要強化供水計劃管理和調(diào)度，提高管理單位運行效率，加強成本控制，建立管理科學(xué)、精簡高效、服務(wù)到位的運行機制，提高服務(wù)質(zhì)量和水平，保障合理的灌溉用水需求，在提高供水效率的同時，有效降低供水成本。
　　記者：農(nóng)業(yè)水價綜合改革對需求側(cè)有什么要求？
　　吳文慶：對農(nóng)業(yè)用水需求側(cè)改革有三方面的要求。一是調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，包括適度調(diào)減地表水過度利用、地下水嚴重超采地區(qū)高耗水作物種植面積，選育推廣需水少的耐旱節(jié)水作物，建立作物生育階段與降水相匹配的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與種植制度，發(fā)展“雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)”。二是推廣節(jié)水技術(shù)，重點是發(fā)展高效節(jié)水灌溉，大力推廣管灌、滴灌等節(jié)水技術(shù)，集成發(fā)展水肥一體化、水肥藥一體化技術(shù)，積極推廣農(nóng)機農(nóng)藝相結(jié)合的深松整地、覆蓋保墑等措施，提升降水利用效率。三是探索創(chuàng)新終端用水管理方式。一方面，鼓勵發(fā)展農(nóng)民用水自治、專業(yè)化服務(wù)、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農(nóng)民用水合作組織規(guī)范組建、創(chuàng)新發(fā)展，并充分發(fā)揮其在供水工程建設(shè)管理、用水管理、水費計收等方面的作用。鼓勵社會資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護。由此解決“誰來管”的主體缺位問題。另一方面，推進小型水利工程管理體制改革，將使用權(quán)、管理權(quán)移交給農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、受益農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，明確管護責(zé)任，讓受益主體真正把農(nóng)田水利工程當作自己的“責(zé)任田”，由此解決工程產(chǎn)權(quán)不清、有人用沒人管的問題。
　　記者：請問如何在改革中建立合理的農(nóng)業(yè)水價形成機制？
　　吳文慶：這是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的核心，發(fā)揮市場對水資源配置的決定性作用，必須完善水價形成機制。《意見》提出了四個方面要求：一是明確價格“誰來定”。按照價格管理權(quán)限規(guī)定和簡政放權(quán)的總體要求，《意見》明確，大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)水價原則上實行政府定價，具備條件的可由供需雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上協(xié)商定價；對于大中型灌區(qū)末級渠系和小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價，可實行政府定價，也可在堅持有利于促進節(jié)水、保障工程良性運行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展原則的前提下實行協(xié)商定價。二是明確價格“怎么定”。農(nóng)業(yè)水價要綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度、用戶承受能力等因素合理確定，鑒于這些因素是動態(tài)變化的，水價也要適時調(diào)整。三是明確價格“定多高”。農(nóng)業(yè)水價原則上應(yīng)達到或逐步提高到運行維護成本水平，這主要是考慮運行維護成本水平是下限，只有達到下限工程才能正常運行，否則工程老化失修、損毀嚴重、效益衰減，最終損害的還是農(nóng)民利益。同時，考慮到地區(qū)差異，確有困難的地區(qū)要盡量提高并采取綜合措施保障工程良性運行；對水資源緊缺、用戶承受能力強的地區(qū)可提高到完全成本水平。四是明確計價方式?？紤]到糧食作物、經(jīng)濟作物、養(yǎng)殖業(yè)等在用水量、保證率、生產(chǎn)效益等方面存在差異，加之各地農(nóng)業(yè)發(fā)展政策支持方向不同，《意見》提出實行分類分檔水價。其中，用水量大或附加值高的經(jīng)濟作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價格可高于其他用水類型；對于地下水超采區(qū)，要采取有效措施使地下水用水成本高于當?shù)氐乇硭Ｍ瑫r，為進一步強化水價激勵約束作用，要實行超定額累進加價制度，體現(xiàn)“多用水多交錢”。考慮到一些地區(qū)用水量年際變化較大，風(fēng)調(diào)雨順的年景用水少，干旱枯水年份用水多，為保障工程正常運行、持續(xù)發(fā)揮效益，《意見》明確這類地區(qū)可實行基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價。對于用水量受季節(jié)影響較大的地區(qū)，可實行豐枯季節(jié)水價。具體實行哪種水價制度由各地因地制宜探索。
　　記者：農(nóng)業(yè)水價綜合改革在充分發(fā)揮市場機制作用的同時，如何更好地發(fā)揮政府作用？
　　吳文慶：農(nóng)業(yè)水價改革一頭連著農(nóng)民和糧食安全，一頭連著水資源和水安全，簡單提價農(nóng)民難以接受，不提價又不利于節(jié)水和工程運行。在適當提高農(nóng)業(yè)水價促進節(jié)水的同時，必須實施精準補貼和節(jié)水獎勵，保障農(nóng)民在合理高效用水的情況下用得起水，保護農(nóng)民種糧積極性。為此，《意見》提出建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制。農(nóng)業(yè)用水精準補貼機制要與節(jié)水成效、調(diào)價幅度、財力狀況相匹配，補貼標準根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運行維護成本的差額確定。從試點實踐來看，主要有兩種做法：第一種是根據(jù)工程運行維護成本缺口，對水管單位、用水合作組織等進行補貼，分擔(dān)農(nóng)戶的部分用水成本，在提價幅度不大的情況下，保證工程正常運行，這種方式用戶容易接受、好操作，但節(jié)水激勵作用不夠直接；第二種是在水價提高后，對種糧農(nóng)戶定額內(nèi)用水予以補貼，在保護種糧積極性的同時，激勵農(nóng)戶采取節(jié)水措施將用水量控制在定額內(nèi)，這種方式節(jié)水激勵作用更直接，但對計量要求高，操作相對復(fù)雜?？紤]到精準補貼機制是一項創(chuàng)新性工作，各地工程設(shè)施、用水管理、財力狀況等差別較大，補貼具體事宜可由各地結(jié)合自身實際確定。《意見》提出建立節(jié)水獎勵機制，根據(jù)節(jié)水量對采取節(jié)水措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)節(jié)水的規(guī)模經(jīng)營主體、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶給予獎勵，或加價回購用戶節(jié)約水量，使節(jié)水者獲得效益，增強用戶主動節(jié)水的意識和積極性。精準補貼和節(jié)水獎勵機制能否真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵是落實資金。《意見》明確，財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護經(jīng)費、農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理費、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護補助、調(diào)水費用補助、高揚程抽水電費補貼、有關(guān)農(nóng)業(yè)獎補資金等都可以作為精準補貼和節(jié)水獎勵的資金來源。
　　記者：如何做好《意見》的落實？
　　吳文慶：為了推動各項政策措施落實，《意見》從三個方面做出安排部署：一是落實地方責(zé)任?？紤]到農(nóng)業(yè)水價綜合改革主要是地方事權(quán)，《意見》明確省級人民政府對本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作負總責(zé)，抓好各項措施落實。其中，制定好的實施方案和年度計劃尤為關(guān)鍵，這是各地農(nóng)業(yè)水價綜合改革的頂層設(shè)計和行動指南，也將成為考核評價改革工作的基本依據(jù)。二是加強指導(dǎo)協(xié)調(diào)。農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù)艱巨繁重，各地情況千差萬別、改革進度不一，為統(tǒng)籌推動改革整體實施，《意見》明確四部門認真履行職責(zé)，強化協(xié)調(diào)配合，加大對各地改革工作的指導(dǎo)和支持力度，每年向國務(wù)院報告進展情況。為此，2016年5月四部委聯(lián)合向省級有關(guān)部門印發(fā)通知，部署深入貫徹《意見》精神，細化任務(wù)要求，強調(diào)建立省級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各部門共同參與的工作機制，科學(xué)合理編制實施方案和年度實施計劃并按時報備，加強監(jiān)督檢查和績效評價，每年6月底前和11月底前向四部委報送工作進展情況。三是強化宣傳引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程和創(chuàng)新性工作，必須加強宣傳引導(dǎo)，統(tǒng)一思想，凝聚共識，尤其要贏得廣大農(nóng)民群眾的理解和支持?！兑庖姟芬蟾饔嘘P(guān)部門和地方各級人民政府做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革的政策解讀，加強輿論引導(dǎo)，強化水情教育，引導(dǎo)農(nóng)民樹立節(jié)水觀念，增強節(jié)水意識和有償用水意識，提高節(jié)約用水的自覺性，為推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。